محققان و موافقان فدرالیسم در ایران از زوایای بسیاری به اهمیت این موضوع پرداختهاند. به اقتضای دانش نگارنده، ولیکن مخالفت با موضوع فدرالیسم در جغرافیای سیاسی ایران به شکل مدون و سازمانیافته تحریر چندانی نداشته است. در این نوشته به این موضوع پرداخته و نشان میدهیم مخالفان با فدرالیسم در چارچوب ایران یک بلوک یکدست نیست. منتقدان تمرکزگرایی—از جمله بخشی از فعالان هویتطلب و استقلالطلب ملیتی مثل آذربایجانیها—معمولاً میان چند دستهٔ متفاوت از مخالفان فدرالیسم تمایز قائل میشوند که هرکدام انگیزهها، مبانی نظری و کارکرد عملی متفاوتی دارند. در این مقاله این طبقهبندی به شکل مختصر بررسی میشود.
۱. مخالفانِ حفظ تمامیت ارضی
این دسته شامل کسانی است که مخالفتشان با فدرالیسم عمدتاً از نگرانی دربارهٔ یکپارچگی سرزمینی ایران نشئت میگیرد، نه لزوماً از یک ایدئولوژی قومی یا ملی خاص. این طیف معمولاً ایران را کشوری با تنوع فرهنگی و زبانی میدانند، اما معتقدند این تنوع الزاماً به معنای وجود چند ملت دارای حق حاکمیت سیاسی نیست. از منظر آنان، مفهوم ملت در ایران عمدتاً بر یک ملت سیاسی واحد استوار است و به همین دلیل، تقسیم قدرت بر مبنای ملیت یا قومیت میتواند بنیان دولت ملی را تضعیف کند.
در ادبیات علوم سیاسی و روابط بینالملل نیز پژوهشهایی وجود دارد که به رابطهٔ میان برخی اشکال فدرالیسم قومی و افزایش احتمال منازعات جداییطلبانه یا فروپاشی دولتها پرداختهاند؛ هرچند این موضوع محل اجماع نیست و در مقابل، پژوهشهای متعددی نیز فدرالیسم را راهکاری برای مدیریت تنوع و کاهش تعارضات قومی معرفی کردهاند. با این وجود، مخالفان این طیف عمدتاً به تجربههایی مانند اتحاد شوروی، یوگسلاوی، چکسلواکی، سودان و تا حدودی اتیوپی استناد کرده و استدلال میکنند که اعطای واحدهای سیاسی مبتنی بر هویت ملی، در شرایط بحرانی میتواند به بستری برای مطالبهٔ استقلال تبدیل شود.
نقش عملی این طیف بیشتر در چارچوب گفتمان امنیت ملی، سیاست خارجی و حقوق بینالملل ظاهر میشود. این گروه الزاماً با هویتهای قومی و ملی غیرفارس خصومت ندارد، بلکه اولویت اصلی خود را حفظ ساختار واحد کشور و جلوگیری از هرگونه روندی میداند که از نگاه آنان بتواند به تجزیه یا تضعیف حاکمیت ملی بینجامد.
۲. مخالفانِ برخاسته از هژمونی گفتمان فارسمحور و ایرانشهری
دستهٔ دوم، از منظر منتقدان تمرکزگرایی، مخالفانی هستند که مخالفتشان ریشه در ایدئولوژی «ایرانشهری» دارد—روایتی از هویت ملی که زبان و فرهنگ فارسی را هستهٔ سازنده و تاریخی در ایران میداند و هویتهای زبانی-قومی و ملی دیگر را در بهترین حالت زیرمجموعهای فرعی از فارس و در بدترین حالت تهدیدی برای انسجام کشوری و ملی تلقی میکند.
نقش نظری این گروه در تولید و بازتولید روایت تاریخیای است که تنوع زبانی و تاریخ سیاسی ایران را نمیپذیرد یا کماهمیت جلوه میدهد، و سیاستهای تکزبانه (مانند ممنوعیت آموزش به زبانهای غیرفارسی که از دورهٔ پهلوی اول تثبیت شد) را ادامهٔ طبیعی یک روند تاریخی میداند نه یک انتخاب سیاسی مورد مناقشه. نقش عملی این گروه در نهادهای آموزشی، رسانهای و فرهنگی مؤثر بوده و اغلب هرگونه مطالبهٔ فدرالیستی را نه بهعنوان خواست مشروع بلکه بهعنوان «واگرایی هویتی» قلمداد میکند. باید توجه داشت که خودِ اندیشمندان ایرانشهری این توصیف را نمیپذیرند و آن را برچسبی یکسویه از سوی منتقدان میدانند، نه توصیف بیطرفانه از موضع خودشان.
۳. مخالفانِ متکی بر روایت پساقاجاری
در ادبیات عمدتاً فعالان ملت آذربایجانی و ملل غیرفارس، سلسلهٔ قاجار ادامهٔ سلسلهها و امپراطوریهای تورک است و از ملت آذربایجان و با زبان ترکی برخاسته بود. این نظام از حکمرانی ایالتی/ولایتی نمایندگی میکرد که در آن حکام محلی (اغلب شاهزادگان) در ایالتها اختیارات قابلتوجهی در ادارهٔ مناطق قومی و ملی داشتند. لازم به ذکر است این روایت خود محل گفتگو در میان برخی مورخان است: برخی از تاریخنگاران، عمدتاً غربی و یا در دایرهٔ ایرانمحور و یا فارسگرا، حکومت قاجار را نظامی سنتی و ضعیف با اقتدار محدود مرکزی میدانند، نه یک نظام بهاصطلاح با سیستمی شبیه فدرال آگاهانه یا ساختاریافته، و منشأ قومی دودمان حاکم (قاجار) را الزاماً معادل یک پروژهٔ سیاسی «ترکی» یا «آذربایجانی» به معنای امروزی آن نمیدانند.
بر خلاف این باور که برخی آذربایجانیها دلبستگی به امپراطوری قاجار دارند و به همان دلیل در صدد فدرالیسم هستند، گروه مخالف رویکردی کلگرایانه در رد فدرالیسم پساقاجاری دارد. در این منظر، رضا پالانی توسط قدرتهای وقت پس از ساقطکردن قاجار به کار گمارده شد و رضاشاه شد. با این وجود استدلال بر این است که نخبگان ایرانی اقدام به برچیدن ساختار سنتی کردند و به بنیانگذاری بهاصطلاح دولت-ملت متمرکز مدرن اقدام کردند. آنها ادعا میکنند پروژهٔ پهلوی عملاً پروژهای از تمرکزگرایی هویتی/اداری را جایگزین کرد که در دنیای مدرن منجر به توسعهٔ ایران شد یا میشد.
به عبارتی، مخالفان فدرالیسم در این طیف، مشروعیت خود را از تداوم و تثبیت پروژهٔ دولت-ملتسازی جدید میگیرند و بازگشت به هر شکلی از ساختار ایالتی و فدرالیسم را عقبگرد تاریخی میدانند. این دستهٔ سوم مخالفانی هستند که لزوماً پهلویچی نیستند، بلکه میتوانند خواستار دموکراسی مدرن بهعنوان شاکلهٔ حاکمیتی هم باشند، ولی در چارچوب مرجعشان دولت متمرکز است. این مخالفان تمایل به سیستم یکپارچهٔ حکومتی دارند.
۴. مخالفانِ لیبرال و جمهوریتگرا
این دسته نه از منظر ایرانشهری و نه از موضع تمرکزگرایی سنتی با فدرالیسم مخالفت میکنند، بلکه مبنای مخالفت خود را بر اصول شهروندی، برابری حقوقی و جمهوریت قرار میدهند. از نگاه این طیف، دولت مدرن باید بر پایهٔ حقوق برابر شهروندان، فارغ از تعلقات قومی، زبانی و مذهبی سازمان یابد و هرگونه تقسیمبندی سیاسی مبتنی بر هویتهای ملی یا قومی میتواند اصل برابری شهروندی را تضعیف کرده و زمینهساز رقابتهای هویتی در ساختار حکومت شود.
نقش نظری این جریان، تأکید بر مفهوم «ملت سیاسی» و تقدم شهروندی بر هویتهای قومی و ملی است. این گروه معمولاً تمرکززدایی اداری، واگذاری اختیارات گسترده به استانها، تقویت شوراهای محلی و تضمین حقوق زبانی و فرهنگی را میپذیرند، اما معتقدند این اصلاحات نباید بر مبنای تقسیمبندی ملی یا قومی صورت گیرد.
نقش عملی این طیف عمدتاً در میان بخشی از نیروهای جمهوریخواه، لیبرال و برخی روشنفکران دانشگاهی دیده میشود که با وجود دفاع از دموکراسی، حقوق بشر و حقوق فرهنگی، فدرالیسم قومی را مناسب شرایط ایران نمیدانند. از دید آنان، گذار به دموکراسی نیازمند شکلگیری یک دولت مدنی مبتنی بر شهروندی برابر است، نه بازتعریف ساختار قدرت بر اساس هویتهای ملی.
۵. مخالفانِ خواهان استقلال آذربایجان جنوبی
دستهٔ پنجم از منظری متفاوت با فدرالیسم مخالف است: نه از موضع دفاع از تمامیت ارضی ایران، بلکه از موضع دفاع از تمامیت هستیشناختی آذربایجان و رد کفایت فدرالیسم. برای این طیف از فعالان و احزاب استقلالطلب، فدرالیسم راهحلی ناقص و حتی بازدارنده تلقی میشود که نمیتواند مشروعیت حاکمیت خودِ آذربایجانی را بهطور کامل بر سرزمین آذربایجان تثبیت کند، بلکه مسیری است دوباره برای تثبیت مرکز بر آذربایجان بدون آنکه به خواست نهایی—استقلال سیاسی «آذربایجان جنوبی»—پاسخ دهد.
نقش نظری این گروه، طرح این استدلال است که فدرالیسم صرفاً یک اصلاح درونسیستمی است که مسئلهٔ اصلی (که از نگاه این گروه، ماهیت استعماری یا نامشروع الحاق ایالت آذربایجان به ایدهٔ جدید ایران در پساقاجار است) را حل نمیکند. مسئلهٔ اصلی آذربایجان، تداوم هستیشناختی و معرفتشناختی آذربایجان است. در نتیجه نقش عملی فدرالیسم، متمرکز بر ساخت صرف گفتمان است، نه پیادهسازی تشکیلات مستقل و عملیات میدانی برای حفظ تمام ارزشهای آذربایجان. به گمان این گروه، فدرالیسم تضمین ضمنی هم نمیتواند برای این ارزشها به شکل مستقل بدهد؛ چنانکه نمونههای موجود در جهان هست که لزوماً باعث حفظ و بقای ملتها در سیستم فدرال نشده است.
لازم به ذکر است که این دیدگاه در میان جریانهای استقلالخواه و همچنین هویتخواه آذربایجانی و بقیهٔ ملل ساکن ایران، با اینکه در دید منتقدان و مفسران و سیاستمداران یک اقلیت اعتراضی گمان میشود، در واقع در میان ملت آذربایجان جنوبی و بقیهٔ ملل، جریانی قوی و جاری قلمداد میشود؛ منتها به زعم آگاهان توان رسانهای محدودی دارند و برخلاف فدرالیستها که میدان تبلیغاتی بهتری دارند، در بایکوت خبری قوی قرار دارند.
فراتر از این نقد، بخشی از استقلالطلبان استدلال مضاعف و ساختاریتری نیز مطرح میکنند: از نگاه این طیف، فدرالیسم نه صرفاً ناکافی، بلکه در ترکیب فعلی قدرت در ایران، اساساً فاقد سازوکار تحقق است. استدلال این است که فدرالیسم بهعنوان یک نظام حکمرانی، تنها در شرایطی قابلیت اجرایی واقعی پیدا میکند که در آن تعدیل واقعی قدرت میان ملت غالب و ملل دیگر رخ داده باشد—یعنی آذربایجانیها، متناسب با وزن جمعیتی، جغرافیایی، سیاسی و تاریخی خود، از حقوق و سهم پایاپای واقعی در ساختار قدرت منطقهای و مرکزی (نظامی، اداری، اقتصادی، نمادین) برخوردار شوند.
این طیف معتقد است دستیابی به چنین تعادلی، دقیقاً به دلیل بافت قدرت شکلگرفته در دورهٔ پساقاجار—که در آن نهادهای کلیدی حکمرانی حول یک هویت زبانی-قومی (فارس) و مذهبی (شیعه) واحد بازسازی و تثبیت شدند—در عمل ناممکن است؛ زیرا همان بافت قدرت است که باید بهطور داوطلبانه تعدیل شود، و منطقاً انگیزهای برای تعدیل خودخواسته در دست کسانی که این قدرت را در اختیار دارند وجود ندارد.
در کل، این طیف دو نقد همزمان—یکی نظری و یکی عملی—به کارآمدی فدرالیسم وارد میکند. نقد نظری این است که فدرالیسم تعریفشده و تبلیغشده عمدتاً خوانشی تئوریک و کپیبرداری از سیستمهای فدرال در جهان است، حال آنکه تاریخ سیاسی و انسانی در جغرافیای منطقه با تعاریف مرسوم فدرالیسم در جهان همخوانی مؤثری ندارد. همچنین توضیح ساختاری روشنی دربارهٔ گذار از نظام تمرکزگرا و توتالیتر کنونی ارائه نمیدهد. منتقدان این گروه باور دارند ساختارسازی فدرالیستها مبتنی بر سطح است، نه عمق جاری سیاست در منطقه. حتی وضوحی دیده نمیشود که چگونه آرایش فدرالیسم، حتی در روندی آرام و قدمبهقدم، دقیقاً از چه مسیری—قانون اساسی، توافق سیاسی، فشار بینالمللی یا تغییر یا فروپاشی ساختاری—عبور میکند.
از طرفی نقد عملی این است که حتی اگر چنین گذاری در سطح نظری ممکن فرض شود، مدافعان فدرالیسم بهروشنی مشخص نمیکنند که آذربایجانیها قرار است از چه مسیری به قدرت واقعی دست یابند و چه نهادهایی—حزبی، مدنی، نظامی یا اداری—باید از پیش در داخل آذربایجان ساخته شوند تا این آرمان را از یک خواست گفتمانی به یک واقعیت سیاسی قابل مذاکره تبدیل کنند. در حال حاضر نهادهای سیاسی در آذربایجان جنوبی—از جمله هویتطلب، استقلالخواه و فدرالخواه—تحت فشار عملیاتی و موجودیتی از طرف سیستم حاکم هستند. غیاب این دو تبیین را این طیف از استقلالطلبان بهعنوان شکاف اصلی میان آرمان فدرالیستی و امکان واقعی تحقق آن در ایران معرفی میکند و از همین رو، مسیر استقلال را—نه به دلیل مطلوبیت ذاتی آن بلکه به دلیل بنبست ساختاری فدرالیسم—تنها گزینهٔ واقعبینانه میداند.
نکتهٔ پایانی دربارهٔ خودِ این طبقهبندی
این تقسیمبندی بازتابدهندهٔ چارچوبی است که عمدتاً از سوی منتقدان تمرکزگرایی ایرانی، بهویژه در ادبیات هویتطلبی و استقلالطلبی آذربایجانی، مطرح میشود و نباید آن را توصیفی خنثی یا مورد پذیرش همگان تلقی کرد. جریانهای ملیگرای ایرانی و بسیاری از پژوهشگران حوزهٔ ایرانشناسی، مفاهیمی مانند «هژمونی مرکزگرای فارس» یا خوانش قاجار بهمثابهٔ یک نظام فدرال ترکی-آذربایجانی را سادهسازیهایی سیاسی از یک تاریخ پیچیدهتر تلقی میکنند یا آن را دشمنسازی میدانند. این گروه استدلال میکند که مخالفت با فدرالیسم قومی لزوماً به معنای انکار حقوق فرهنگی و زبانی اقوام نیست، و بسیاری از حامیان دولت متمرکز—از جمله چهرههای سیاسی با خاستگاه غیرفارس—این مخالفت را بر پایهٔ ملاحظات عملی حکمرانی توجیه میکنند، نه بر پایهٔ برتری قومی. این مناقشه دربارهٔ نحوهٔ خوانش تاریخ و انگیزهٔ مخالفان، خود بخشی جداییناپذیر از بحث گستردهتر مخالفت با فدرالیسم در ایران است.
پانویسها
پانویس ۱ – فدرالیسم: فدرالیسم به نظامی از حکمرانی گفته میشود که در آن قدرت میان دولت مرکزی و واحدهای تشکیلدهنده (ایالتها، استانها یا جمهوریها) بر اساس قانون اساسی تقسیم میشود و هر سطح از حکومت دارای اختیارات تضمینشده است.
پانویس ۲ – ملت: در این مقاله، «ملت» عمدتاً در معنای جامعهای با هویت تاریخی، زبانی و فرهنگی مشترک به کار رفته است؛ هرچند این مفهوم در علوم سیاسی دارای تعاریف و رویکردهای متفاوتی است.
پانویس ۳ – قوم: قوم به گروهی اطلاق میشود که اعضای آن ویژگیهایی مانند زبان، فرهنگ، تاریخ یا تبار مشترک را مبنای هویت خود میدانند، بدون آنکه لزوماً مدعی حاکمیت سیاسی مستقل باشند.
پانویس ۴ – ایرانشهری: ایرانشهری عنوانی است برای مجموعهای از اندیشهها که بر تداوم تاریخی ایران، دولت مرکزی و نقش محوری زبان و فرهنگ فارسی در شکلگیری هویت ملی ایران تأکید میکنند. این اصطلاح خود محل اختلاف و تفسیرهای گوناگون است.
پانویس ۵ – دولت-ملت: دولت-ملت به ساختاری سیاسی اطلاق میشود که در آن دولت و ملت بهعنوان واحدی واحد و دارای حاکمیت مشترک تعریف میشوند؛ هرچند در عمل بسیاری از دولتها از نظر زبانی، فرهنگی و ملی متکثرند.
